2019年9月6日（rì），交通运输部、国（guó）家税务总局印发《网络平（píng）台道路货物（wù）运输经（jīng）营（yíng）管理暂（zàn）行办法》（交运规〔2019〕12号）。
《网（wǎng）络货运办法》是在（zài）总结无车（chē）承运（yùn）人试点工作的基础上制定的。《办（bàn）法（fǎ）》把“无车（chē）承运”更名为“网络（luò）平台道路货（huò）物运输经营（yíng）”，就是“网络货运经营” 《网络（luò）货运办（bàn）法》中的“网（wǎng）络货运经营”，是（shì）指经（jīng）营者依托互联网平台整合配置运输（shū）资源，以（yǐ）承运人身份与托（tuō）运人签订（dìng）运输合同，委托（tuō）实际（jì）承运人完成道路货物运输（shū），承担（dān）承运人责任的道路货物运（yùn）输经营活动（dòng）。 那（nà）么这道（dào）路货物运（yùn）输经营的“网络平台（tái）”是什（shí）么样的平（píng）台？这“网络（luò）货运（yùn）”该（gāi）怎么管（guǎn）？ 尽管《网络货（huò）运办法》行文看起来象是部规章，表述风（fēng）格似乎（hū）也按规章的（de）方式起草的，如《办法（fǎ）》第二十六条规定“网络（luò）货运经营者违反……本办法相关（guān）规定的，县级以（yǐ）上（shàng）负有道路（lù）运输监督管理职（zhí）责（zé）的机构（gòu）按照《中华人民（mín）共和国行政处罚法》的规（guī）定，可将其违法证据先行登记保（bǎo）存”。但（dàn）《网络货运办法》不是一部规章。 这极大地影（yǐng）响了《网络（luò）货运办法》的效力。《网（wǎng）络货运（yùn）办法》里的一些规定，就不是（shì）法定义务。 当然（rán），作为行政规范性文件，如果没有创设新的权（quán）利义务，只是为了执行（háng）法律（lǜ）法规规章作出具（jù）体规（guī）定（dìng），那《网络货运办法》仍然是有效的。 制定《网络货运办法》的（de）依据，办（bàn）法的（de）第一（yī）条：“根（gēn）据《中华人民共（gòng）和国道路运输条例》及有关法律（lǜ）法（fǎ）规（guī）规章（zhāng）的（de）规定（dìng）和国务院关于（yú）促进平台经济规（guī）范健康发展的（de）决策（cè）部署，制（zhì）定本办法（fǎ）”。 《道（dào）路（lù）运输条例》以及《道路货物运（yùn）输（shū）及（jí）站（zhàn）场管理（lǐ）规定》《道路危险货物运输管理规（guī）定》，其实并未（wèi）涉及到“无车承运”“网（wǎng）络（luò）货运”。 提到（dào）“无车（chē）承（chéng）运”的（de），是国务院及国办的一系列文件（jiàn）： 《国务院关于加快构建大（dà）众创业万众（zhòng）创新（xīn）支撑平台的指导意见》（国发（fā）〔2015〕53号）提出：推动……无车承运物流……利用互联（lián）网技（jì）术高效对接供需（xū）信息，优化（huà）传统生活服务行业的组织运（yùn）营模式。 《国务院办公厅关于（yú）推进（jìn）线上（shàng）线下（xià）互（hù）动加快商贸流（liú）通创新发展转型升级（jí）的意见》（国（guó）办发〔2015〕72号）：鼓励依托互联网平（píng）台的“无车承运人（rén）”发展。 《国务院办公厅关于深入实施（shī）“互联网+流通（tōng）”行动计划的意见》（国办发〔2016〕24号）要求：组织（zhī）开展道路（lù）货运无车承运人（rén）试点工作，允许试（shì）点范（fàn）围内无（wú）车承运（yùn）人开展运输业（yè）务。 《国务院（yuàn）办（bàn）公厅关于进一步（bù）推进物流降本增效促进（jìn）实（shí）体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）提出：深（shēn）入推进无（wú）车承运人试点（diǎn）工作，通（tōng）过搭建互（hù）联（lián）网（wǎng）平台（tái），创（chuàng）新物流资源配置方式，扩大资源配置（zhì）范围，实现货运供需信息实时共享和智能匹配，减少迂回、空驶运输和物流资（zī）源闲置（zhì）。 但这些都是指导性文件，只是（shì）政策（cè）依据。直（zhí）接依据这些文件作出具体行政行（háng）为不（bú）合适。 早在（zài）交通运输部（bù）启动试点的“无车（chē）承（chéng）运人”，就是依托移动互联网等技术搭建物流信息平（píng）台建立的经营模式。“网络平（píng）台道路货物（wù）运输经营”，是通（tōng）过互联（lián）网等信（xìn）息网络（luò）提供服务的经（jīng）营活动，属于（yú）“电子（zǐ）商务”，应该适用《电子商务法》。 《办法》第二十九（jiǔ）条也规定：《中华人民（mín）共（gòng）和国电子商（shāng）务（wù）法》……等相关法律法规规章有明（míng）确规定的，从其规定。 “国务院（yuàn）关于促进（jìn）平台经济规范健康发（fā）展的决（jué）策部署”应（yīng）该指的是结《国务（wù）院办公（gōng）厅关于促进（jìn）平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号）。 笔者在《当我们在说“出行平台”的时候（hòu），我们在（zài）说（shuō）什么》一文中分（fèn）析（xī）了出行平台。 根据《电子商务法》，“电子商务经营者”包（bāo）括“电子商务平台经营者”“平（píng）台内（nèi）经（jīng）营者”“通过自（zì）建网站、其他网络服务销售商品（pǐn）或（huò）者提供服务的电子商务经营者”。 “电子商务平（píng）台（tái）”可分为“电子商务平台经营（yíng）者的（de）平台（第三方平台）”和“电子商务经营者自建的平台（自营（yíng）平台）”。 两（liǎng）种（zhǒng）平台，经营者承担的责（zé）任不一样。 《网络货（huò）运办法》中的网络货运平台是（shì）什么样的平台？ 是自网络平（píng）台道（dào）路货物运输经（jīng）营（yíng）者（zhě）（无车承运人）的自营平台。 这理由与出行平台作（zuò）为自营平台的理由基本（běn）相（xiàng）同。 第一，网络货运平台方（fāng）是运（yùn）力的组（zǔ）织者，运输服务提供（gòng）者（zhě），承（chéng）担承运人责（zé）任（rèn）。 第二，网络货运平台是（shì）货运服务（wù）交易一（yī）方。货主是与网络货运平台经营者缔结合同。 第（dì）三（sān），网络（luò）货运平台是运（yùn）价标（biāo）准的（de）制定者和执行监（jiān）督者。 《网络货运办法》中的网络货运经营者，与《网络预（yù）约出租汽车经营服务管理暂行（háng）办（bàn）法》中的网络预约（yuē）出租汽车经营者（zhě），都承担承（chéng）运人责任。 但是，在网络货运经（jīng）营中（zhōng），除（chú）了网络货运经营（yíng）者是名义承运人，还有实际承运人。 《网络货运办法》中的“实际承运人”，是（shì）指“接受网络货（huò）运（yùn）经（jīng）营者委托，使用符合条件（jiàn）的载（zǎi）货汽车和驾驶员（yuán），实际从事道路货物（wù）运输的经营者”。实际承运人需要具备（bèi）从事运输（shū）的资质。 而（ér）网约车平台（tái）经营者（zhě）则只有一个（gè）承运人。具体承（chéng）运的网约（yuē）车车司机（jī），并不成为（wéi）实际承（chéng）运（yùn）人，而只是受制于网约车（chē）平台（tái）经营者（zhě）的员工或者类员工。 两者虽有（yǒu）不同，但货运平台就（jiù）是网络货运经营者的自营平台（tái）。实（shí）际承运（yùn）人是网络货运经营者的合作者。在货运服务交易平台（tái）中（zhōng），实际承运人没有独立（lì）地位。 《网络货运办法》第二条第二款指（zhǐ）出（chū）：“网（wǎng）络货运经营不包括仅为托（tuō）运（yùn）人和实际承运人提供信息中介和交易撮（cuō）合等（děng）服务的行为”。 而“提供信息中介和交易撮合等服务”的，才符合《电（diàn）子商（shāng）务法》关于电子（zǐ）商务平台经营者（zhě）的特征。那样（yàng）的平台（tái）就是第三方平台（tái）。 《电子商务法（fǎ）》并（bìng）不要求电子商务平台（第（dì）三方平（píng）台（tái））经营者与平台内电子（zǐ）商务经营者一样（yàng）需要取（qǔ）得相应的经（jīng）营（yíng）许可（kě）。《国务院办公厅（tīng）关（guān）于促进平台经济（jì）规范健康发（fā）展的（de）指导意（yì）见》对这类平台也是这（zhè）样要求的。 但（dàn）作为承运人（rén）的网络（luò）货运经营者需要取得许可。 《网（wǎng）络货运办法》没有增设新的许（xǔ）可（kě）事（shì）项。 《网络货（huò）运（yùn）办（bàn）法》第六条提出：“需要申领（lǐng）道路运（yùn）输经营许可证的，可向所在地县（xiàn）级负有道路运输监（jiān）督管理职责的机构提出申请，县级（jí）负有（yǒu）道路（lù）运输监（jiān）督管理职责的（de）机构应按照《中（zhōng）华人民共和国道路运输条例（lì）》《道路货（huò）物运输（shū）及站场管理规定》的规定，向符合（hé）条件（jiàn）的申请人（rén）颁发（fā）《道路运输（shū）经营许可证》，经营范（fàn）围为网络货运。” “网络货运”作为（wéi）道路（lù）货运运输的一个经营项目，实行行政许可（kě）。 此处（chù）“需要申领道路运输经（jīng）营许（xǔ）可证的（de），可……提出申请”的表述容易引人误解。“不需要”申领道路运输经营许可证的，可（kě）能只有使用（yòng）总质量4.5吨及以下普通货运车辆从事普通货物（wù）运输经营的经营者。 问题是，通过《网络货运办法》这（zhè）样（yàng）一件行（háng）政规范性文（wén）件，在道路货运运输（shū）许（xǔ）可中增加“网络货运”这样一个（gè）子项，是否合适。 《道路（lù）货（huò）物运输及站场管理规定》中的“道（dào）路货物运输”，包括（kuò）“道路普通货运、道路货物专（zhuān）用运输、道路大型物件运（yùn）输和道路危险（xiǎn）货（huò）物运输”。其（qí）中没有“网络货运（yùn）”这一项，在分项时也（yě）没有（yǒu）“等”字。 《道（dào）路（lù）运输条例》对道路货物（wù）运输经营（yíng）许可的基本条件（jiàn）作（zuò）了规定，申请（qǐng）从事货运经营的，起码（mǎ）应（yīng）当具备（bèi）与其经（jīng）营（yíng）业务（wù）相适（shì）应（yīng）并经检测合（hé）格的车辆，符（fú）合规定（dìng）条件的驾驶人员。《道路货物（wù）运输及站场管理规定》又对许可条件进行（háng）了细（xì）化（huà）。 但（dàn）那（nà）些条（tiáo）件不是（shì）网（wǎng）络货运经营者应该具备（bèi）的。“无车承运人”么，本（běn）来就没车，也不会（huì）养着驾驶（shǐ）人有。 《网（wǎng）络货运（yùn）办（bàn）法（fǎ）》对网络货运经营，还（hái）新增了线上服务（wù）能力的条件。而这又（yòu）是（shì）《道路运输条例》《道路货（huò）物运输及站场管理规定（dìng）》中所没有的。 网络货运经营（yíng）属新业态。对（duì）新（xīn）业态要包（bāo）容审（shěn）慎。 但（dàn）估计相关（guān）的法规规章都应该准（zhǔn）备进行修改了（le）。 在网（wǎng）络货运（yùn）经营活动中，有网（wǎng）络货运经营者（即名（míng）义经营（yíng）者）、实际经营者两个（gè）经营者。 对（duì）货主（zhǔ）、托运人而言，只要与网络货运经营（yíng）者打（dǎ）交道即可。 但是两个（gè）承（chéng）运人，都要承担承运人责（zé）任，但又（yòu）不可能（néng）都承担完全（quán）相同的责任。 《网络货运办法》对两个承运人的责任（rèn）作了一些规定。 有些责任是（shì）两个承（chéng）运人共同的，例如安全生产、守（shǒu）法经营、反恐维稳等。在哪个（gè）环（huán）节出了问题（tí）就（jiù）由谁承担责（zé）任。例如在网络零担货物运输经营（yíng）中，网络货（huò）运经营者应对托运人身份进行查验登（dēng）记；实际承（chéng）运人（rén）要对货（huò）物进（jìn）行（háng）安全检查或者开（kāi）封验（yàn）视。 需要（yào）重点（diǎn）关注的是网络货运经（jīng）营者特（tè）有的责任。 ——对实际（jì）承（chéng）运车辆及驾驶员资质进（jìn）行审查，保证提供运输服务的车辆具备合（hé）法有效（xiào）的营运（yùn）证、驾驶员（yuán）具有合法有效的从业资格证（zhèng）。 ——按照相关技术（shù）规范的要求上（shàng）传（chuán）运单（dān）数据至省级网络货运信息监测系（xì）统。 ——建立健全交易规则和服（fú）务协（xié）议（yì），明（míng）确实际承运人及其车辆及驾（jià）驶员进入和退（tuì）出（chū）平台（tái），托（tuō）运（yùn）人及（jí）实（shí）际（jì）承运人权益保（bǎo）护等规（guī）定。 ——建立（lì）对实（shí）际承运人的服（fú）务评价体（tǐ）系，公（gōng）示服（fú）务（wù）评价结果。 ——建立健全（quán）投（tóu）诉（sù）和举（jǔ）报机（jī）制，公开投诉举报电话（huà），及时受理并处理投诉举（jǔ）报。 ——收集用户注册信息、身（shēn）份（fèn）认（rèn）证信息、服务信息、交易（yì）信息，并（bìng）按（àn）规定保存。 ——加强驾驶（shǐ）员、车辆、托（tuō）运人等相关信（xìn）息的保密管理。 总体而（ér）言，网络（luò）货运经营者是一包，实际承运人为二（èr）包；网络货运经（jīng）营者对外，实际承运人对（duì）内；网络货运经（jīng）营（yíng）者全过（guò）程管理，实际（jì）承运人只负责运输生产……
随着网络货（huò）运经营模式的不断完（wán）善，网络货运经营范围会不断扩大，经营者责任也就是（shì）平台的责任会不断加重。 例如：在《网络平（píng）台道（dào）路货物运输（shū）经营（yíng）管理办法（征（zhēng）求（qiú）意见稿）》中曾规（guī）定网络货运经营者“不得承运危险货物（符合（hé）豁免（miǎn）要求的（de）除外）”。而在（zài）《网络货运办法》发布稿（gǎo）中已（yǐ）经没了这一规定。 今后实际（jì）承运人作为经营者完全有可（kě）能淡出（chū），而由网络货运经营者（平台）对实际承运的车辆和驾驶员进行管（guǎn）理，就（jiù）象网络（luò）预约（yuē）出租汽车（chē）。 虽（suī）然减少了（le）一个层次，但凭平（píng）台的技术（shù）能（néng）力、组织优势，也确实在能够弥补（bǔ）实（shí）际承运人在内部管理和经营管（guǎn）理（lǐ）中存（cún）在的一（yī）系列不足。 网络货（huò）运管理工作由（yóu）县（xiàn）级以上地方人（rén）民政（zhèng）府交通运输主管部门主管；县级（jí）以上（shàng）负有道路运输监督管理（lǐ）职责的机构（gòu）具体实（shí）施。 “负有道路（lù）运输监督管（guǎn）理职责（zé）的（de）机构”，在改革期间（jiān）存在较大变（biàn）数。但总（zǒng）归要（yào）有机构管，特别是当网络货运经营者违法的时候。 网络货运经营者也会违法。这些新业态里的违法行为（wéi）人（rén），干起违法的事儿起来（lái）可能规模更大，还会给影响整个（gè）行业的（de）健康（kāng）稳定。 《网络货运（yùn）办法》不属法律范畴，不能设（shè）定行政（zhèng）处罚。但可以对相关法律法（fǎ）规（guī）规章的行政处（chù）罚条款的适用问题进行（háng）明确。 有人说“无车承运人”制度主要是解决的（de）道（dào）路货（huò）运行（háng）业缴税问（wèn）题。从某种角（jiǎo）度上这没错。 网络货运经营者发生虚（xū）开虚抵增值税发票等税收违法违规（guī）行为，由税务部门查处（chù）。 网络货运经营者、实际（jì）承运人违反道（dào）路运输法律法规（guī）规章规（guī）定（dìng）的，由负有道路运输监督管理职责的机构依法查（chá）处（chù）。 《网络货运（yùn）办法》对（duì）网络（luò）货运经营者行为（wéi）的一些查处要求（qiú），要准（zhǔn）确地（dì）找出法律依据并不容易。像（xiàng）“指使（shǐ）、强令实（shí）际承运人超限（xiàn）超载运输货物”，或许可以套（tào）用《公（gōng）路（lù）安全保护条例》六十八（bā）条。但针对网络（luò）货运经营者（zhě）特有行为，例如“委托不具备资质的实际承运（yùn）人从事（shì）运输”，“虚构交易（yì）、运输、结算信息”，要找出（chū）适当的依据就困难了。 这（zhè）也要期待（dài）将来的（de）立法修法。
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